Zu den klassischen Aufgaben von Parlamenten gehören die Wahl der Regierung, die Gesetzgebung und die Regierungskontrolle. Wie gut die beiden Parlamentskammern der Schweiz, der Nationalrat und der Ständerat, diese Aufgaben erfüllen, und wie das Machtverhältnis von Legislative und Exekutive aussieht, haben wir untersucht. Dabei betrachteten wir zusätzlich die Ressourcenausstattung des Parlaments. Denn die verfügbaren Ressourcen haben einen entscheidenden Einfluss darauf, inwieweit ein Parlament seine Aufgaben, insbesondere die Gesetzgebung und die Regierungskontrolle, tatsächlich ausüben kann. Darum haben wir unter anderem erhoben, wie es mit der finanziellen Ausstattung der Parlamentarier aussieht oder ob ihnen genügend wissenschaftliches Personal zur Verfügung steht.
Arm, aber glücklich?
Im internationalen Vergleich in einer Gruppe von 22 entwickelten Demokratien erweist sich die Bundesversammlung als schwach. Sie ist weniger mit Ressourcen ausgestattet als die meisten anderen Parlamente und befindet sich mit Blick auf ihre institutionellen Rechte im Mittelfeld. Nur das Parlament im bevölkerungsarmen Island, dass sich in einem unauffälligen Häuschen in Reykjavik befindet und eher mit einer kantonalen Versammlung vergleichbar ist, sowie die spanische Vertretung statten ihre Abgeordneten mit noch weniger Geld und Personal aus. Die Vereinigten Staaten, Kanada oder Italien zeigen sich hier deutlich grosszügiger. Was die institutionellen Rechte angeht, also etwa die Gesetzgebung oder die Regierungswahl, befindet sich die Schweiz in einer soliden Position etwa auf Augenhöhe mit dem Vereinigten Königreich und Deutschland.
Parlamente im Vergleich – nach Ressourcen und institutionellen Rechten
DeFactoDie beiden Schweizer Parlamentskammern sind vergleichsweise schlecht ausgestattet. Nur die Parlamente in Spanien und Island haben ähnlich wenig Geldmittel und Personelle Ressourcen.
Im Vergleich: Australien (AU), Belgien (BE), Dänemark (DK), Deutschland (DE), Finnland (FI), Frankreich (FR), Grossbritannien (UK), Irland (IE), Island (IS), Israel (IL), Italien (IT), Japan (JP), Kanada (CA), Neuseeland (NZ), Niederlande (NE), Norwegen (NO), Österreich (AT), Portugal (PT), Schweden (SE), Schweiz (CH), Spanien (ES) und Vereinigte Staaten (US).
Interessant ist auch, dass die institutionelle Parlamentsmacht negativ mit der Ressourcenausstattung zusammenhängt. Das heisst: stark ausgebaute institutionelle Rechte des Parlaments gehen tendenziell mit einer geringen Ressourcenausstattung einher und umgekehrt. Auffällig sind auch die extremen Kombinationen von geringer institutioneller und hoher ressourcenbedingter Macht bei den (semi-)präsidentiellen Systemen USA und Frankreich. Am anderen Ende der Abbildung kombiniert Israel weitgehende institutionelle Kompetenzen mit geringen Ressourcen.
Welche Art von Scheinriese?
Die Schweiz bildet also zusammen mit Spanien und Island das Schlusslicht bei den Ressourcen. Hier spiegelt sich wider, dass die Bundesversammlung im internationalen Vergleich nur in geringem Mass mit personellen Ressourcen wie Sekretariaten und wissenschaftlichen Mitarbeitern ausgestattet ist. Auch die knappe Sitzungszeit von jährlich vier Sessionen trägt zu diesem Teilergebnis bei.
Der Befund, dass die Schweiz bei den institutionellen Befugnissen im Mittelfeld der untersuchten Länder rangiert, überrascht mit Blick auf die bisherige Forschung ein wenig, die auf eine eher starke institutionelle Position der Bundesversammlung hinweist. Unser abweichendes Ergebnis lässt sich darauf zurückführen, dass bisherige Studien die formellen Befugnisse des Parlaments betrachtet haben, während unsere Messung die faktischen Befugnisse in den Blick nimmt. Und diese bleiben zum Teil hinter den formellen Regelungen zurück.
Verantwortlich dafür sind zum einen die besonderen Rahmenbedingungen des Parlaments in der halbdirekten Demokratie. Die Bundesversammlung ist dadurch eingeschränkt, denn vielfach sind Eckpunkte von Gesetzesvorlagen zum Zeitpunkt der parlamentarischen Beratung schon durch die Ergebnisse der vorgängigen Vernehmlassung oder durch Referendumsandrohungen festgelegt. Dies schränkt den faktischen Gestaltungsspielraum des Parlaments bei der Gesetzgebung ein.
Auch die Kontrollfunktion wird geschwächt, beispielsweise durch das Fehlen einer institutionalisierten Opposition. Zusammengenommen macht das das schweizerische Parlament in der Tat nicht nur zu einem ressourcenbedingtem, sondern auch zu einer Art institutionellem Scheinriesen.
Parlamente im Vergleich – Daten und Methoden
Die Untersuchung des Machtverhältnisses zwischen Parlament und Regierung erfolgte anhand einer Gruppe von 22 entwickelten Demokratien. Im Mittelpunkt unserer Messung standen die beiden Dimensionen Institutionen und Ressourcen. Hierzu wurden jeweils drei Subdimensionen berücksichtigt, die über je zwei bis drei Indikatoren gemessen werden. Vielfach geben die verfassungsmässig festgelegten Rechte von Exekutive und Legislative kein völlig realitätsgetreues Abbild der tatsächlichen Verhältnisse. Beispielsweise liegt die Initiativhoheit für Gesetzgebungsprojekte in den USA formell ausschliesslich beim Kongress. Tatsächlich werden aber viele Gesetzentwürfe durch die Exekutive eingebracht, indem Abgeordnete, die der jeweiligen Administration nahestehen, ihr Initiativrecht nutzen. Aus diesem Grund betrachteten wir bei den institutionellen Indikatoren soweit möglich nicht die formellen Rechte von Exekutive und Legislative, sondern konzentrierten uns auf die tatsächlichen Befugnisse, da letztlich sie es sind, die das politische Geschehen prägen.
DeFactoDie Analyse im Detail: Diese Indikatoren beschreiben die institutionellen Rechte der Parlamente und die Ressourcen, die sie für ihre Aufgaben zur Verfügung haben.
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